至2024年时，全国存在着6万多个城市更新项目正处于进行状态，投入资金约为2.9万亿元。视觉中国/图。
“实施城市更新行动”这种提法，首次出现的地方，是在2020年，关于“十四五”规划以及2035年远景目标的建议里。
2025年10月，“十五五”规划建议当中，相关表述进行了升级啦，升级成为“大力实施城市更新” 。
依据住房城乡建设部所公布的数据来看，截止到2024年，全国存在6万多个城市更新项目正处于进行的状态，投入资金约2.9万亿元整。此一数字呀，近乎很多省份一年的GDP呢。
针对城市更新而言，目标清晰明确，然而要实现顺利落地并非一件容易之事。其存在的核心关键在于“变”，当中每向前发展一步，都极有可能遭遇历史遗留下来的相关问题以及既有政策所形成的阻碍。
例如，于改造、拆除之际，呈现出相关建筑证件不完备、产权不清晰等历经岁月留存下来的问题。 推进土地资源状况的优化配置行为的开展，又牵涉到不同类别土地类型的转变情况，究竟如此这般会怎样转变、该土地出让金到底要以何种方式去缴纳，同样处于不清晰明确的状态 。
有些难题，存在于城市更新当中，对此，现行政策已然做出了指引，另外一些难题，正有待在实际操作中找寻解决方案。
新建项目所关联的历史问题，前些时候，伴随推土机传来的阵阵轰鸣声，借助拆建补偿的方式，一次性便得以解决，然而当下的城市更新并非如此 。
2025年11月5日，到了8日，在北京建工集团党校举办了“智慧韧性城市更新全流程管理与创新实践”高级研修班，北京市委城市工作委员会办公室秘书处处长胡洪亮提到，城市更新伴随着很各种各样历史遗留下来的问题。 ， ， 。
5月，中共中央办公厅与国务院办公厅下发一则《关于持续推进城市更新行动的意见》，其中明确了城市更新的八项主要内容，各项内容涵盖对危险住房的改造，对城镇老旧小区的改造，对老旧街区的改造，对老旧厂区的改造，以及对城中村等各类主体的改造 。
那类主体于更新进程当中，时常遭遇手续不完备的状况，而身为胡洪亮的他把那种情况划分成了两类 。
一种，是获取了土地以及规划审批手续之建筑物，然而却并未办理不动产登记 。“那时最为关键的是将房子建造起来、促使大家能够如期住进去，办理房产证与否或许没那么关键 。”。
有这样一类，其没有关于相关土地、建设规划的审批手续，或者现状跟原审批手续并不相符，人们依照习惯将其称作“违建”。
按照城乡规划法规定，房屋进行建设之时必须得具备四张证，分别是《国有土地使用证》，以及《建设用地规划许可证》，还有《建设工程规划许可证》，另外还有《建设工程施工许可证》。然而呢，这个文件是在1990年4月1日那天才开始施行的。要是要求在这之前就已经建成的建筑，全都具备这样一套手续，这是不切实际的。
北京市所发布的城市更新条例，所给出的解决方案是，对于第一类问题哪，在纳入实施方案进行研究之后哇，会一并去办理相关的手续呢。对于第二类问题哟，是由区政府来组织调查以及认定的呀，要是确定属于违建的那种情况呢，就会依法去进行处理哒；要是不涉及违反法律规定的情况哦，经过公示之后呀，能够纳入实施方案研究之后一并办理相关手续咧。
身为北京建工五建集团副总经理、城市更新实施专家的李娟，在过往几年承接了多个城市更新项目而言，她讲，于实践当中，历史遗留问题的处理，基本上全都得一事一议，极难给出统一的解决方式。
有这样一类情况被她碰到过，在进行起始阶段调研时，各种证书都呈现突出鲜明清晰状态，而当进入启动工作阶段时，忽然有老职工现身露头，拿出相关证明，称是往昔分房时所做出的承诺。另外还有些情形，房屋的手续以及证书均为完备齐全状态，然而其所在地有可能已被规划为绿地区域、铁路用地区域或者公园用地区域，要是事先未曾进行了解知晓，那么便极有可能会遭遇拆除之后无法再进行建设的问题。
这类存在遗留的问题，必定会伴随产生新的成本，要是不清楚明白，资金方案肯定不会准确无误，最终极有可能对项目的成败造成影响。李娟说道 。
她还有所发觉，存在着这样的楼宇，其中每家房本面积加起来得出的总数，与之不同的是，和经过对一栋楼进行测量之后所得到的总数，二者并不相符。
李娟向南方周末记者作出解释，在过去进行房改之际，存在着依据住房使用面积乘上1.333这样的公式来计算住房建筑面积的情况，而这跟当下实际测量之间存在误差是非常正常的现象，“并不会相差太多，一栋楼或许不到一百平方米” 。
然而，面积存在差异的背后，所考验的是政府能够予以多大程度的支持，依据规定，城市更新项目理应权属明晰、界址清楚、面积精确，“要是碰到面积不一致的状况，而政府又始终不做出判定究竟是哪一个，那么项目便极难推进。”。
土地性质的转换
在前述研修班课程上，多位授课老师都提到土地功能转换的问题。
秦虹，这位身为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员以及城市更新研究中心主任的人士讲道，于城市处于增量建设阶段的时候，政策所具备的刚性是极为强烈的。举例来说，就用地性质这方面而言，工业用地仅仅能够用来建造厂房，住宅用地仅仅能够用来建造住宅，商业用地仅仅能够用于开展商业活动，是绝对不可以随意进行更改的。
但城市更新的关键要点在于创新以及变化，原本所建设屋子具有的用途会变迁，其形状会产生改变，就连外立面同样会发生变化……这般的变化牵连到往昔诸多的底线，要是政府不予批准，那就属于违规状况、违建情形，危险程度极大。秦虹表示 。
秦虹作出解释，称，“实际上政府在进行审批时也存在较大困难，土地用途所依据的相关规定皆围绕新建房屋展开，在房屋不进行拆除的情形之下，怎样去改变用途，是否需要补缴出让金，按照怎样的标准来补缴，以及怎样履行审批流程，这些通通都是亟待解决的问题” 。
过去一年，越来越多的顶层设计出台，就是为“可变”提供支持。
她表示，9月的时候，自然资源部所出台的那个《城市存量空间盘活优化规划指南》，让诸多存量空间的规划指标得以明确，还把标准方面的空白给填补上了。
在《关于持续推进城市更新行动的意见》里头，清晰地准许土地进行混合开发以及用途做合理转换，构建起了“正面清单 + 负面清单 + 过渡期”这样子的弹性管理框架。
秦虹宣称，那些规范先前分散于不同部委的文件以及各地方的条例里，此次进行了进一步澄清界定，给地方政府确立了政策依据。“使得负责城市更新审批的官员不存在审批风险，经营城市更新的企业不存在违规风险。”。
由北京市物权法学研究会副会长、同时身为盛廷律所创始人的毕文强，向南方周末记者表明，在北京土地用途转换进程里其规则思路为，先明确正面清单，接着明确负面清单，随后借助量化了的指标，以此确保不会偏离政策原本的意图。
在正面所列清单当中，闲置不用的旧厂房被鼓励朝着科技创新的用途进行转化；商业办公这一类建筑被鼓励朝着保障性租赁住房的方向转变，其比例按照原则来算不会低于百分之五十；公共管理以及公共服务方面的用地，在保证主要功能得以实现的前提条件下，与主要功能相互关联连、能够为周边社区提供服务的便民服务达成兼容，兼容的建筑面积按照原则规定是不能多于项目总体面积的百分之三十。
于负面清单里，住宅用地是严禁转化成其他用地的，禁止把工业研发用地转变为住宅，对消防安全、环境安全有着较高要求的业态转换予以严格限制，在历史文化保护区的用途转换这事上，必须得严格进行论证以及审批。
土地性质转换了，土地出让金需要补缴吗？
目前北京的政策是，对于按规定改建的保障性租赁住房跟公共设施建设，无需缴纳土地价款，在危旧楼的改建当中，要是进行经营性的商业或者公共服务，依照市场价格的百分之八十来核定，已出让的老旧厂房改变用途之际，按照市场价格的百分之九十核定土地价格。
然而，胡洪亮知悉，存在一些企业表达，这般折扣程度跟预期以及成本间有着较大差异，期望能够更为低些 。
土地出让金，先交还是后交，目前也没有统一规定。
李娟讲，于危旧楼拆除并且重新建造当中，存在一些城市作出规定，地面上的规模能够出现增加量，然而却不可以超出百分之三十。在新增的百分之三十里，涵盖着公共设施以及居民房这两个部分。
对多数原拆原建的项目而言，居民这一部分采用之后再交的办法，待到往后房屋面向市场进行交易之际，才去予以缴纳 。
李娟觉得啊，说到公共部分的投入呢，常常是需要社会企业去参与滴，可是呢，那土地出让金对于社会资本来讲呀，成本是特别巨大的哟。除了打折之外呐，有没有其他什么方式呢，这也是值得去探讨一番的呀。
她提出建议，能够借助单个项目的试点，去论证一种模式是否行得通，这种模式是不开展土地出让，产权归属政府，投资方仅仅获取一定年限的使用权 。
