近日，上海住房和城乡建设管理委员会、上海房屋管理局发布《上海旧房更新行政调解和决定若干规定》（沪房标[2022]5号，以下简称“5号文件”），共15条，将于2022年11月1日起施行。“5号文件”是2021年9月1日《上海城市更新条例》（以下简称“条例”）实施以来，首部关于城市更新具体实施细则的新规。该规定主要从旧房更新的适用范围、实施主体、申请行政调解的情形、调解程序、行政决定的受理与审理、行政决定的作出与执行等方面，对《条例》第三十二条关于公共旧房更新的规定进行了细化。
一、5号文适用范围
根据5号文第二条规定，5号文的适用范围为旧房更新项目，即“以拆除重建或整体装修等方式对旧型公有住房以及与旧型公有住房属于同一更新范围的私人住房进行更新的项目”。
本条的适用范围，其实就是《条例》第三十二条规定的两类更新和三类房屋。两类更新即旧公房拆除重建更新和整体装修更新。三类房屋包括建筑结构不良、年久失修、功能不全、存在安全隐患、不具备修缮价值的旧公房（该类房屋为拆除重建更新）、建筑结构不良、功能不全、需保留的旧公房（该类房屋为整体装修更新），以及上述更新项目涉及的私人住宅。
从5号文的适用范围可以看出，5号文其实是《条例》第三十二条关于老旧公共住房更新的具体实施细则。
二、老旧公共住房更新实施单位的确定
鉴于《条例》第三十二条对老旧公房更新实施主体没有明确规定，特别是对产权不明晰情况下实施主体的确定缺乏规定，5号文件在第三条第一款中明确了老旧公房更新实施主体，即老旧公房的产权单位（含授权经营单位）。5号文件第三条第二款对产权复杂情况下实施主体的确定进一步作出规定，即“公有住房产权不明晰，或者涉及两个以上产权单位，经协商不能确定实施主体的，由区房屋管理部门报区人民政府确定实施主体。”
三、可以申请行政调解的情形
根据《条例》第三十二条规定，两类公有旧房城市更新项目签订协议比例达到95%以上，续建/调整协议生效，对未签订协议的个别户采取“行政调解+行政决定+强制执行”的方式处理。其中，并未明确规定实施单位在什么情况下可以申请行政调解。5号文第四条明确了实施单位可以申请行政调解的三种情形，如下图所示：
需要注意的是，未签订合同的个体户行政调解申请必须向区人民政府提出，申请人为实施单位，公有住房承租人和自有房产业主不能直接向区人民政府提出申请，如有需要，应向实施单位提出，由实施单位办理。
四、未签合同的个体工商户“行政调解+行政决定+强制执行”流程
《条例》第32条对未签订合同的个体农户采取“行政调解+行政决定+强制执行”的方式，但并未给出明确的实施细节。5号文件通过第4至14条对“行政调解+行政决定+强制执行”的流程进行了详细规定，如下图所示：
值得注意的是，无论是《条例》还是5号文件，都没有明确规定政府作出何种行政决定。考虑到公有住房的准产权属性，以及旧房更新涉及的私有住房的产权属性，笔者认为，此处的行政决定只能是征收决定。因为根据《民法典》第243条第一款规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋及其他不动产”。也就是说，在旧房更新项目下，只有为了公共利益的需要作出征收的行政决定，个人房屋才可以受到法律的约束。其他任何导致个人住房产权发生变化的非征收性行政决定，都可能存在没有法律依据的问题。 事实上，《深圳经济特区城市更新条例》明确规定，对未签订合同的个体工商户，区人民政府应当依法另行作出征收决定。
综上所述，作为《条例》实施后第一部关于城市更新具体实施细则的新规，5号文件的出台对于上海城市更新的推进有着重要的现实意义。它对旧房改造两类、三类房屋改造提供了明确具体的操作规则，为上海下一步城市更新活动的开展奠定了基础。我们也期待更多城市更新实施细则的出台。
