近日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院司法拍卖不动产竞买人资格若干问题的规定》（以下简称《规定》），该规定将于2022年1月1日起施行，正式将司法拍卖物业纳入地方房地产限购政策范围。此次调整不动产司法拍卖政策，体现了人民法院贯彻“以房为住，不炒作”原则，坚决防止通过司法拍卖进行炒作炒作，堵塞限制购房政策漏洞，进一步规范不动产司法拍卖秩序。 这具有重要意义。
1. 《规定》颁布的背景。党
的十九大报告指出，“坚持房屋是用来住的，不是用来炒作的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租买同步的住房体系，让所有人都有住处。正式确立了“房不投”原则，许多城市相继出台了房产限购政策，通过扩大限购范围、严格购房者资格、缩水贷款政策等手段，严控“炒房热”，严厉打击炒作炒作，使“房不投机”成为社会各界普遍共识。房地产作为被执行人的主要责任财产，在民事执行案件中非常重要，对于司法拍卖是否应适用房地产所在地的限制购买政策，一直存在不同意见，各地的做法并不统一。
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没有资格买房的市民参与竞标，有的成交价甚至远高于市场价，有中介或网站利用“合法拍卖无限购”的噱头进行宣传，客观上推动了当地的房价。第二，当当事人自由交易时，应遵守限购政策，司法拍卖应尊重市场规则，当事人不宜通过司法拍卖获得额外利益。
否定观点是，首先，地方城市出台的房产限购政策主要针对的是调整市场的自主成交行为，而司法拍卖是建立在行使公权的强制执行之上的，这与一般市场交易中的自主买卖行为不同， 并且仅受法律约束，不应受当地房地产购买限制政策的影响。例如，江苏省高级人民法院于 2017 年发布了《关于司法拍卖中限制购房政策问题的通知》。其次，司法拍卖的目的不同于市场交易中的自我转让，需要快速实现依法有效的法律文书确定的有利于债权人的权益，限购政策对房地产的交易费率和溢价率影响较大， 影响各方合法权益的。第三，司法拍卖拍卖的房产数量与市场交易的房产数量相比非常有限，对当地房价的影响有限，且各地的市场状况和限购政策不同，因此在实践中难以一概而论。
尽管司法实践中存在争议，但越来越多的城市仍在加入司法拍卖限制购房的行列。在《规定》颁布之前，北京、广州、深圳、厦门、上海、杭州、海南等地都曾明确提出，司法拍卖财产应当纳入限购范围，但具体形式不同。例如，2017 年，北京市高级人民法院、市住建委、市国土资源局决定将“止赎房屋”纳入北京市限购范围，但由于其他省市法院未同时实施，北京市司法拍卖房产存在限购与无限购并存的情形， 即北京法院拍卖的购买限制和北京以外的法院的购买限制;海南、杭州、合肥等地，以地方政府主管部门的名义，已将司法拍卖房地产纳入限购范围。综上所述，是否限制购买司法拍卖房地产的政策主体和效力水平因地而异，不同地区、不同部门的具体政策存在一定的冲突和矛盾，尤其是跨辖区政策的差异往往使执行裁判、买受人和当事人不知所措， 迫切需要从上级统一，《规定》的颁布实施显得尤为必要和紧迫。
二是《规定》解决的主要问题。
1. 统一规则，明确将司法拍卖财产纳入限购范围。《规定》第一条提出，受房地产所在地限购政策约束的竞买人申请参加人民法院组织的不动产司法拍卖的，人民法院不得准许。这意味着不具备在房产所在地购买房产资格的投标人将无法参加司法拍卖，并且之前通过司法拍卖绕过购买限制政策的方法将无法实现。这也符合《最高人民法院关于人民法院进行网络司法拍卖若干问题的规定》（以下简称“网络拍卖规定”）第十四条第一款的精神，即司法解释可以确定买受人的资格或者条件。此外，《规定》第5条和第8条明确将以实物清偿债务和拍卖不成功后司法出售纳入限购，这意味着如果债权人不具备购买房屋的资格，在执行阶段将无法取得财产。 这将对其债权的实现产生较大的影响。
2. 明确责任，法院负责审查购房资格。根据《规定》第三条，财产司法拍卖终结后，人民法院应当审查批准买受人提交的购买资格证明材料。实践中，司法拍卖买房资格的审查部门一直存在很大争议，法院与房产登记部门的分工不明确，给买受人造成了不便，影响了司法拍卖的效力。本文由法院明确审查，但法院必须在拍卖公告的显著位置标明购买限制和后果。
3. 明确责任，确定没有资格买房的后果。《最高人民法院关于人民法院民事拍卖、变卖财产的规定》第二十六条规定，拍卖不动产、动产或者其他财产权利结案或者清偿债务后，不动产或者动产的所有权和其他财产权自拍卖终结或者判决债务之日起转移送达给买方或接收方。因此，交易裁决发布并送达买方，买方获得财产的所有权。但是，《规定》规定，如果买受人不满足继续购买房屋的条件，人民法院不予作出交易裁定，买受人将无法获得所有权。在《规定》实施之前，实践中主要有两种做法：一是以北京为代表，如果买受人在拍卖结束后未完成资格核查，法院在协助执行通知书中规定“买受人必须通过资格核定后方可购房，方可办理产权登记手续”， 买方获得了财产的所有权，但不得不承担无法登记财产权的风险，这是所有权与财产权登记的区别。另一种方式以上海为代表，其中上海法院在拍卖公告中明确表示，“拍卖成交确认后，买受人不符合在该市购房资格的，将依法承担后悔拍卖等法律后果。此外，根据《规定》第四条的规定，买受人伪造购房资格并拍卖成交的，当事人和利害关系人可以以违反公序良俗为由主张拍卖无效，依法承担赔偿责任。
3. 对《规定》适用的思考。
1. 关于买房资格的审查程序。首先，如何确认被拍卖的房产是否被限制购买。目前，全国已有 100 多个城市采取了限购政策，不同城市的具体限购政策差异很大，并进行了动态调整。这使得很难实际把握限购是否在房产所在地以及当前有效的限购政策，也难以区分买方提交的资质材料的真实性。有意见认为，法院可以发函当地主管机关，在房产拍卖前询问限购情况及购买资格的样式，以确保审核的准确性。反对意见是，此举将大大增加实施成本，影响实施效率，缺乏可操作性。其次，如何审核买方的购房资格，争论的主要焦点是审核的哪个阶段。从《规定》的含义来看，竞买人承诺具备购房资格并自愿承担法律后果的，即可参与竞买。从目前的网上拍卖规则和实施成本来看，为保证竞价过程的公平公正，竞买人的信息在成交前处于保密阶段，部分房产可以被成百上千人登记，法院无法在登记阶段逐一审查竞买人的信息， 并且只能在成交后，即审核后对买方的购房资格进行正式审核，买方应对提交材料的真实性负责。综上所述，笔者认为，法院在拍卖前不需要向当地主管机关发函，可以采取拍卖结束后提交的买受人购房资格的形式审查方法，如果发现竞买人具有虚构的购房资格， 可以按照《规定》第四条、第六条的规定处理。
2. 确定过渡期内的相关时间点。《规定》自2022年1月1日起施行，在此之前和之后将有过渡期，并且正在进行一些司法拍卖，其中涉及限制购买条件的确定时间问题。对此，目前主要有三点意见：第一，以公告拍卖的时间为准。因为公告具有宣传效果，是否限购应以公告为准，不宜随意更改公告。二是以拍卖成交时间为准。买受人在本规定施行前已出价并完成交易的，不承担不具备购房资格的后果，并应向其出具成交裁定。三、以成交裁定书出具给买方为准。《规定》明确了“买受人不具备继续购买房屋的资格，买受人要求出具拍卖交易裁定书的，人民法院不予准许”。笔者同意第二种观点，应以拍卖交易的时间为准，即拍卖交易的竞价时间。已发布的拍卖公告未公示限购的，应及时调整拍卖公告。拍卖期间内若调整限购政策，应以拍卖交易的竞价时间为准，决定是否出具交易裁定。
3. 拍卖无效的认定。《最高人民法院关于人民法院处理执行异议、复议案件若干问题的规定》第二十一条和《网络拍卖规定》第三十一条分别规定了当事人或者利害关系人可以提出异议、请求撤销拍卖的五种情形： 均包括买方不具备法律、行政法规和司法解释规定的投标资格的情形。《规定》第四条明确，买受人以虚构的购房资格参加不动产司法拍卖，拍卖成交的，当事人和利害关系人可以违反公序良俗为由主张拍卖无效。有学者提出，司法拍卖无效的判断标准应为“重大、重大瑕疵”，并将理由归纳为：不存在执行名称;拍卖标的未封存或封存无效;投标人不具备法律规定的投标资格;拍卖标的物禁止流通。至于其他有缺陷的拍卖，无论它们是否有效或可撤销，应按个别情况确定。综上所述，如果买方不具备购买房屋的资格，当事人和利害关系人可以通过异议程序申请取消拍卖或认定拍卖无效。
同时，最高人民法院发布的指导案例35号《广东龙征投资发展有限公司诉广东景茂拍卖行有限公司》指出，人民法院有权审查拍卖程序的合法性和拍卖结果。拍卖过程中恶意串通，导致拍卖不能公平竞买，损害他人合法权益的，应当判定拍卖无效。从而确立了法院应依职权视为无效的规则。一般认为，执行是快速、及时、不间断地实现生效法律文书确认的债权的责任，在价值取向方面更注重效率。这为法院进行依职权审查提供了理论支持。笔
者认为，确认拍卖无效符合法院依职权和申请认定机制。拍卖结束后，法院依职权审查认为买受人无法提交买房资格证明或者虚构买房资格，经向当事人和利害关系人说明后未限期对执行提出异议的， 法院可以依职权裁定拍卖无效，并考虑到执行效果和费用重新拍卖。
4. 买方的责任。如果买受人不具备购房资格，《规定》并未明确是否按照遗憾拍卖处理，实务中存在相当大的争议。有观点认为，可以当作遗憾拍卖，定金不予退还。对于能否适用《民法典》中的过错赔偿原则，保证金不予退还，而是用于赔偿当事人的损失，也有观点。在笔者看来，如果拍卖公告中已经做出了风险警告，无论如何处理，买家的保证金都不会退还。但是，在拍卖中，如果买受人因主观不甘或客观上无能为力，未能在公告规定的期限内足额支付剩余价款，且买受人不具备购房资格，则买受人往往愿意支付余款以获得房产， 但由于购买限制而无法实现拍卖的目的，这与未能支付剩余价格构成遗憾拍卖有本质区别，因此不宜直接作为遗憾拍卖来处理。
根据强制拍卖公法理论的一般观点，买受人明知自己不具备购房资格并参与竞买，导致法院无法达到拍卖和重新拍卖的目的，严重影响了司法拍卖的有效性和效率， 并视为干扰司法拍卖秩序，并应承担不低于后悔拍卖责任的后果，不退还保证金的应作为惩罚措施。竞买人伪造购房资格，恶意串通侵害他人合法权益或逃避履行的，可以根据情节轻重处以罚款或拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一观点也体现在《最高人民法院关于人民法院执行衡平法若干问题的规定》第十五条中。本条规定，买受人明知不符合招标投标资格或条件而参加投标，且在成交后的合理期限内未取得有关部门股权变更的批准程序的，已支付的保证金不予退还。
5. 需要细化处理权利冲突的规则。《规定》未涉及如何保护债权人和优先购买人在限购规则下的权利。实践中，实物清偿在民事执行中起着不可替代的作用，允许被执行人在债务人的房地产无法通过拍卖变现的情况下，利用房地产清偿债务，以保护债权人的合法权益。《规定》明确规定了拍卖后限制购房后以实物清偿债务的情况，即债权人不具备购房资格的，在拍卖房产后将无法实现实物清偿。此外，鉴于共有人和承租人依法享有的优先购买权，在限购政策下，不具备购买资格的主体将无法行使优先购买权，如何处理优先购买权与限购政策的关系仍有待进一步明确。
