这些地方政府关系错综复杂，既有地理上的相邻重叠，又有职能上的分工与合作，而且各州的情况也不尽相同。比如你住在芝加哥郊区的一个小镇，与你有关系的地方政府可能包括镇政府、县政府、提供公共教育的学区、专门供水的大芝加哥都会区水务区，还有消防区和图书馆区。
各级政府都有自己的边界、选举、运作机构，以及相对独立的收入和税收来源。但如果你住在纽约著名的唐人街法拉盛，就会发现另一套设定：法拉盛隶属于皇后区，而皇后区本身就是一个县级行政机构。纽约市由五个这样的县级区组成，不像芝加哥位于库克县。而且纽约的大部分服务都不是由特别区政府提供的。
为什么会有这样的差异呢？这要追溯到美国的政治传统，美国最初是由13个自治殖民地组成的，这些殖民地早在美国联邦成立之前就是独立的宪政实体，也是在自治镇的基础上建立起来的。
美国的建立并没有剥夺殖民地原有的风俗和权利，州的建立也没有剥夺城镇的风俗和自治权利。政治学家唐纳德·卢茨在其名著《美国宪政的起源》中写道：“1787年的联邦制并非创新，而是美国人通过契约团结起来建立地方政府的167年经验的产物。”
美国联邦体制的建立，并不是靠着某位开国元勋的天赐，而是经过百余年多中心的积累、演变、缔结条约，逐渐形成自下而上的自治地方与自治独立殖民地（后来的州）的体制。
在这种架构下，各州公民可以成立适当的政府机构提供公共服务，例如阿拉斯加州，400名永久居民即可申请成立自治镇；亚利桑那州的门槛是1500人；纽约州只要500人即可成立村庄，但也要求每平方英里至少有100人。
一旦满足条件并提交申请，就可以开始成立新地方政府的程序。此外，一些州宪法允许设立负责专门职能、在地理上与镇和县重叠的特别区。州宪法自由度和地方治理自由度的差异，造就了当今美国地方政府的复杂局面。
按照联邦学者文森特·奥斯特罗姆在《美国地方政府》一书中的总结，适用于美国一切政府机构的一个基本原则是“主权在民”，即人民有权“改变或者废除”任何损害他们共同利益的政府，“建立一个新政府，这个新政府所建立的原则和组织方式，应当使人民最大限度地获得安全和幸福”。
这句话可以这样理解：美国人民有充分的自由根据自己的需要设立适当的政府机构，提供各种公共服务，从国防到蚊虫控制。
概括起来，联邦体制下的地方政府有两个根本地位：一是离居民最近的政府机构，直接向下级负责，为当地居民提供公共服务，并依据宪法和法律与州政府、联邦政府进行协商；二是任何地方的政府都只是千千万万个同侪政府中的一个，拥有迁徙自由的公民可以通过参与自治来实现诉求，也可以“用脚投票”，选择在哪里居住，进而选择谁来为其提供公共服务。
美国以联邦制为基础，实行较为完善的分税制，各级政府根据各自的法理和习惯形成了一整套分税方案。联邦税主要有个人所得税、企业所得税、社会保障税，辅以关税、遗产税、赠与税等，其中个人所得税占绝大部分。
而且，根据美国宪法“普遍福利条款”对国会征税的限制，其很大一部分税收被转移到州和地方政府。州政府税收主要是销售税。地方政府税收主要是财产税。换言之，财产税的征收者既不是国会，也不是总统，也不是州长或市长，而是居民居住地的民选立法机构或地方政府管理委员会。
联邦政府与州政府基本不参与税收收入的分享，各级地方政府可以自行征收房产税，独立制定税率，并最终协调房产税价值的评估。
房产税是地方政府的主要收入来源，为地方政府提供了稳定可靠的财政收入。以2017年为例，美国州及地方政府共征收房产税5730亿美元，占州及地方政府收入的40.4%，其中绝大部分由地方政府自行征收使用。
根据2012年政府统计报告，在五类地方政府中，房地产税占县级财政收入的28%，直辖市的24%，乡镇的60%，学区的36%，专门区的12%；若仅计算地方税收收入，房地产税占县级政府税收收入的72%，直辖市的52%，乡镇的92%，专门区的65%，学区的96%。
可见，财产税对于美国地方政府的重要性，将其比作维持其生命的血液也不为过。而在联邦制背景下，如何才能有效输血？对内，地方政府需要竭尽全力，确保税款按照民意得到合理、透明和有效的使用。对外，各个地方政府就像是公共产品大市场中的小卖家，公共服务是被出售的商品，税率是其价格，兼顾两者，才能获得税源。
误区二：美国房产税的本质是“取之于民，用之于民”
在此制度下，房产税成为美国地方公共生活的重要组成部分。下图是纽约市政府向市民汇报房产税相关事宜的宣传册中文版，向纳税人说明税款的用途。从中可以明显看出，房产税用于提供地方各项公共服务。这种使用方式，常被中国观察家称赞为“取之于民，用之于民”。
其实，“取之于民，用之于民”的表述，体现了我们语言中制度经验的缺乏。每当我们谈到税收，我们首先要假设有一个可以随心所欲拿走的统治者，他是税收和财政支出的唯一主体，“人民”只是被动的对象。
无论统治者还是民众，都将财政支出用于百姓视为一种恩惠和政治美德。“君主贪图利益，臣子借此多取少给，取之不尽，取之不竭。”（《荀子·王道》）
（纽约市2016年房产税简报内页）
“取之于民，用之于民”的描述并不足以体现财产税制度所沉积的政治习气，早在美国建国前一个半世纪的1620年，五月花号上的乘客们就建立了北美最早的殖民地普利茅斯。
为了抵抗周围印第安人的威胁，这些清教徒殖民者决定集资修筑防御工事，并缔结条约，按照各自土地大小和产量分摊费用，这成为美国财产税的起源。类似的自发秩序也出现在1630年建立的新英格兰殖民地第一个大都市波士顿。
清教徒殖民者制定和征收财产税，用于建造教堂和为儿童提供教育，以及支付城市治安官（也担任收税员）、守夜人和共同防卫的费用。那些不同意税额的人可以要求听证。[2]正如亚历克西斯·德·托克维尔在《论美国的民主》中所描述的那样，到 1650 年，整个新英格兰地区已经建立了完整的乡镇制度。“城镇任命自己的官员，制定自己的税率，征收自己的税款。”
（普利茅斯殖民地鸟瞰图）
这种由自治社区根据经济能力分担公共支出的财产税，与当时英国在殖民地征收的印花税形成了鲜明的对比：前者是由自治社区成员自己组织、立法和征收，全部用于社区必要的公共开支，发起者和受益者都是社区本身。
后者是由君主或统治者强制征收，税款全部用于英国驻北美军队的开支。而且印花税的征收并未得到英国议会的批准，也没有殖民地代表的参与。后者和一系列其他强制征收最终引发了美国独立战争。经过这场反税斗争，外部统治者征收的税款被取消，而自治区的财产税制度则保留至今并运行良好。
两税种的不同命运，根源在于是否符合政治实体的组织原则。换言之，同样的“税种”在宪法内涵上可以有很大差异。依法在一个共同体范围内征收、用于共同福利、专供公共支出的税种，是现代合法政府的财政基础。
美国房产税背后的整套宪法内涵和制度安排，都体现了林肯所总结的“民有、民治、民享”的政治原则。这与“取之于民，用之于民”几乎有着维度上的不同。
统治者或外国征服者通过武力征收的税款，也可称为“税”，但纳税人并非真正意义上的税赋共同体成员，不能平等参与财税的立法、审批、征收和使用，实际上相当于战利品或贡品，没有任何谈判的余地。
如果税务人员出于成本效益的考量，表现出一些“水能载舟，亦能覆舟”、“羊毛出在羊身上”之类的好处，就能赢得“取之于民，用之于民”的美誉。其秘诀，无非就是17世纪法国路易十四时期财政部长让-巴蒂斯特·柯尔贝尔的著名“鹅叫理论”：“征税的艺术，就是如何拔掉最多的鹅毛，同时让鹅哭得最少。”
然而，圈养的家鹅被拔毛和被拔掉自己的毛来筑巢、产蛋是两码事。家鹅把饲料和笼子当成理所当然，这意味着它们接受被拔毛和吃掉的命运。但如果你想拔野鹅的毛，你必须先杀死它们，否则它们会用生命进行反抗。
误区三：美国税收是无条件、强制的
诚然，合法征税具有无偿性和强制性的特征，在美国，不缴纳财产税的后果通常是法院强制拍卖，但无偿性和强制性的前提是合法性和正当性，其基础是经过民众同意的授权和使用权力方式的适当性。
事实上，美国现行财产税制度的形成，除了殖民地市政当局的传统外，主要是公民的反抗、维权和法律博弈的结果，纳税人始终警惕联邦和州政府的干预，以及地方政府自身的过分要求。
早在1798年，国会就以对法战争的军事物资为借口，对包括房屋和土地在内的个人财产征税。结果，宾夕法尼亚州农民约翰·弗里斯率领德国村民武装反抗征税。弗里斯和他的手下战败被捕，并因叛国罪被判处死刑，但他们得到了广泛的同情和支持，并最终被亚当斯总统赦免。[3] 此后，美国国会再也没有触及过财产税，除了为两次特殊事件筹集资金：1812年战争和内战。
（弗里斯抗税斗争期间武装民兵曾占领的酒店）
除了武装抗税，纳税人还成功利用州级立法制约地方政府。近100年来，房产税制度最大的一次改革发生在20世纪70年代。当时加州房价飙升，地方政府平均房产税率高达3%，且随房价波动没有上限。但问题是居民收入并不一定随房价上涨而上涨，因此很多人被迫卖房，甚至破产。
于是小镇报社老板、当地政客霍华德·A·贾维斯组织了一场纳税人革命，并最终通过全州公投把《限制房产税的人民倡议》写进了州宪法，成为著名的“第13号提案”。其内容是，官方房价只有在房主变更或房屋重建时才能重新评估，否则将以1975年的价格为基准。此后，每年根据通货膨胀率上调估值，但最高年率不得超过2%。
加州出台房价涨幅限制后，在联邦各州引发了税收竞争的连锁反应，不少州通过类似提案，限制地方政府税收对居民的负担。不过，类似提案也有弊端：比如间接抑制房地产交易、过度偏袒快速升值的房产、迫使地方政府提高服务费和营业税等。这些弊端促使不少地方启动新的磋商，以减少州政府对地方财政的负面干预。
（霍华德·贾维斯因成功限制房产税而被《时代》杂志报道）
纳税人为了维护地方利益，甚至抵制州政府干预维持高税率。2009年，在房产税负担最重的新泽西州，州长克里斯蒂就想推动市政府合并，以降低税率。[4]原来，新泽西州这个小州有565个市政府，每个市政府都有自己的市政府、议会和职能部门。
该州有近 600 个学区，每个学区都有自己的组织、人员和设施。距离不远的马里兰州在类似地区只有 157 个市政府。因此，当年马里兰州的年均房产税为 3,305 美元，不到新泽西州 7,905 美元中位数的一半。克里斯蒂试图将目标对准他居住的门德汉镇和相邻的门德汉自治市，但没有成功。
最后他不得不抱怨：“这个州的人们有一种自治的执念。”新泽西州看似低效的小城镇划分和高税率实际上有利于确保公共服务和教育的投入。而且，虽然地方政府合并可以降低房产税的成本，但反过来，学区将更加依赖州政府，从而不得不把州政府的需求置于当地民众的需求之上。收多收少的根本依据是当地民众的需求。
（红色马蹄为新泽西州莫里斯县温德姆镇，灰色区域为温德姆自治市）
这也解释了为什么北达科他州民众一开始不愿意废除房产税。正如当地一位县委员所说，废除房产税会导致地方财政过度依赖州政府，最终导致州议会争论项目的预算优先顺序，而代表民众的当地民选官员无法参与解决问题。这无疑会导致当地民众失去自主权，不得不求助于州级机构，而不是亲近州级机构。
房产税就像地方自治体内流淌的血液，一旦离开身体流向别处，它的生命就会枯萎，而“人民”也必然在更大、更抽象的权力下成为一个越来越模糊的概念，他们的声音将越来越微弱，最终变得可有可无。从结果来看，美国人民对此有充分的认识。
借用托克维尔在《论美国的民主》中的话：“我考察美国，不仅是为了满足一种合理的好奇心，也是为了从中发现一些我们自己可以从中受益的启示。”房地产税已经离我们很近了。
自2011年上海、重庆率先对住宅物业开征房产税以来，中国业主们一直焦急地等待着下一步的行动。美国房产税的历史背景、宪法内涵以及与地方自治的紧密关系或许可以为未来房产税的讨论提供一些补充信息。
[1] 有关报告，请参阅：
[2] Carlson, RH (2005). 财产税简史.公平与公正,2.
[3] 有关弗里斯反税斗争的更多信息，请参阅%27s_Rebellion
[4] 相关报道请参见
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