“一项持续18年的“宅基地入市”实践”
“进城了，老家村里的宅基地荒置，可以卖出去吗？”
“土地是农民的保障。如果农民卖地了，后期生活如何保障？”
农村宅基地的使用权是否可以转让，多年来一直是土地改革领域中备受关注的话题。
最近，国家层面批准了北京城市副中心、苏南重点城市以及杭甬温等十个地区作为要素市场化配置综合改革的试验田。这些试验区的具体计划，都在技术、资本、土地、人力和数据这些方面加强了市场化的安排。
在土地资源市场化分配方面，重庆和通州两地都提及了“研究让进城定居的农业人口自主选择付费退出自有的土地房屋”。
上海易居房地产研究院副院长严跃进向时代周报记者表示，通州作为北京城市副中心，肩负着疏散非首都功能、促进城乡融合发展的任务，相关产业引入较为迅速，对宅基地退出有着迫切要求，因此，必须有一个更加灵活的建设用地安排，同时也要对相关资源进行整体规划。
重庆市在此方面已经着手实施具体措施。2008年岁末，当地倡导农户自主选择将闲置的宅基地等资源进行整治，待土地管理机构实施严谨的核查之后，即可形成相应额度，随后以凭证为载体，经由土地交易市场进行公开的竞标售卖。
那个农民在外打工已经十年了，现在不再回老家了，老家的房子就算卖掉，也只值两三万块钱。但如果把房子拆掉，变成耕地，地票就能卖到十几二十万。黄奇帆当时在介绍这项制度时说，这是城市用地增多、农村用地减少的过程，也能帮助农民增加收入。
时代周刊记者经过整理披露，在过去的十多年间，地票制度一方面维护了农田的总量，另一方面在重庆城市化进程加速阶段，解决了大量的建设土地指标需求，同时让农民的土地价值得到了真实体现。
土地制度变革期间，乡村住宅用地怎样寻求更科学的分配方式，达成理想的经济效益？以农村住宅入市为范例的重庆地票机制，施行十八年至今，带来了哪些借鉴意义和实践心得？
十试点布局农地入市
推动要素市场化配置，是建设全国统一大市场的重要环节。
国家发改委副主任李春临近期在国务院政策吹风场合表示，自改革开放以来，我国绝大部分商品及服务已做到价格由市场决定、流通不受限制，然而要素市场方面的建设较为迟缓，发展程度不高，这对市场在资源分配中发挥主导作用造成阻碍。
他强调，这次改革试验的价值在于，一方面，针对要素市场当前的关键挑战和瓶颈，借助试点区域的创新引领和示范探索，为要素市场化改革积累可借鉴、可应用的实践模式创造条件；另一方面，借助试验推动地方提升能力，强化对经济优势区域的资源支持，促进经济增长的内在动力和创造性活力，构建全国高质量进步的关键支撑点。
根据时代周报记者的整理，上述试点方案在各项要素的排列顺序中，土地要素位列第二位，这体现了该要素的重要程度。
中央财经大学经济学院副教授路乾向时代周报记者表示，当前土地资源分配方式带有显著人为调控色彩，难以满足现阶段社会经济的进步需求。
当前土地使用额度依照规划方案分配，难以精确对接地方实际状况。经济活跃区域，难以满足城镇化进程的需求；经济缓慢区域，众多预留的工业区导致土地荒废，并且阻碍了农业地区的权益保障。
他经过调查了解到，珠三角和长三角的部分乡村，由于靠近大都市，具备发展旅游和工业的良好条件，然而村庄管理者常常遭遇的困境是，建设用地指标不足，与此同时，一些经济相对落后、人口外迁的地区，却存在大量闲置的建设用地指标，因此需要加快推动这些指标在不同区域间的调配。
回顾之前的试点计划，时代周报记者整理后发现，这十个试点在土地资源调整方面，针对农业用地，都强调了推动农村集体非农建设用地进入市场交易，另外六个试点还探讨了出租、入股、合作等办法，用来重新激活废弃的农村房屋。
在两个试点地区，北京通州和重庆，都提及了研究农户自主选择退出宅基地并获取相应补偿的可行性方案。
二零一九年更新的《中华人民共和国土地管理法》，把原先“不能用于农业建设”的集体土地改成“能够进入市场交易”。这些年，关于农业用地进入市场的尝试持续进行，农村集体经营性建设用地的出售使用权、用来开展工商业的例子到处都是。不过，在宅基地这块，现在主要还是局限在同村人之间租赁和使用权转移。
近期，社会上对于“村民处置自家土地权益后生活来源不稳定”“有人故意积压土地资源”等现象存在诸多议论和忧虑。另外，即便将来能够让宅基地进入市场流通，在具体执行环节仍需处理诸如交易定价方案制定、村民间利益如何划分等诸多难题。
国家高端智库CDI资深研究员宋丁向时代周报记者表示，当前集体建设用地能够进入市场流通，众多农村土地已借助旅游、养老等途径实现市场对接。此类土地流转过程十分审慎，必须恪守十八亿亩耕地保护底线。同时，非本村居民特别是城市居民参与的宅基地使用权转让，在法律层面缺乏保障。
通州在相关计划里提出，要研究城镇居民放弃农村住房并获取相应补偿的可行路径，强调这是依法进行的，并且需要农民自愿，同时要明确补偿方式；重庆则在其方案中明确，要探讨城镇居民放弃农村住房使用权的具体操作，同样要求自愿和补偿，并且要制定详细规则。
值得留意的是，与“推动乡村集体非农建设用地交易流转”这一说法相比，计划书中对于乡村宅基地的说明显得更为周全，不仅没有采用“交易流转”字眼，还多次提及“进城定居者”以及“自主选择”。
严跃进向时代周报记者说明，当前关于宅基地的法规，核心内容是准许村民转让这类地块，同时房盖在上的建筑也能跟着转让，这种情况通常是因为村民已经搬到城市居住，因此提供这样一种途径让他们能够转让，并且换回一笔钱，不过这种转让完全是自由选择的，即便村民已经进城，他们也有权不放弃宅基地。
一项持续18年的“宅基地入市”实践
重庆推行“地票”制度超过十载，此项针对农民主动放弃宅基地的做法已持续多年，是一项逐步开展的政策实践。
二零零八年，依据国家最高行政机关的批准，以及土地与资源管理部门的引领，重庆市率先推行了名为“地票”的创新机制，并且建立了中国第一个专门进行农村土地交易的场所。
这种凭证被称为“地票”，它源自于农村集体土地经过改造恢复为耕地的过程，在通过土地管理部门的严格检查之后，便能够成为全市范围内城镇建设的用地指标，并且可以在土地交易市场上面向公众进行买卖。
与全国范围内征地通常采取的按土地原有功能给予补偿的方式不同，地票制度通过引入市场交换环节，使得农村土地的经济价值得以充分体现。
“地票”在重庆实施的前一年，也就是2007年，国家层面决定将重庆设为全国首个统筹城乡综合配套改革试验区，支持重庆在户籍管理、土地使用、社会救助等关键方面进行变革，旨在寻找让农民能和市民一样平等享有城市待遇的方法。
这被视为，"地票"这一开创性的土地改革措施，之所以首先在重庆实施的关键因素之一。
路乾在一份关于重庆“地票”的考察记录中阐述，这种交易的价格一直维持在每亩约二十万元，其中三万七千元被划拨为土地复垦开支，每亩土地能带来的纯利润大约是十六万元。
路乾指出，根据交易参与者的身份和交易规模分析，地票的供给方基本来自渝东北、渝东南等经济欠发达地区的农户，而需求方则主要是重庆市核心城区的国有企业。2016年推行的《重庆市地票管理实施条例》，以法规形式规定，全市范围内的经营性土地开发项目均需通过地票交易。
因此，所谓重庆“地票”，实际上是在那个城市化进程快速推进以及土地制度特定的环境下形成的，它融合了政府管理与市场机制，目的是将城市扩张中获得的地价增值收益，以某种方式分配给乡村地区及其居民。
路乾全面分析，重庆“地票”制度能够帮助落后地区农民出售宅基地获得经济支持，能支持村庄集体拓展经济来源，能为乡镇行政单位提供运作开支，也能为经济领先区域创造更多利用土地的机会，这种做法效果显著，值得在全国范围内实施推广。
黄奇帆进行过估算，我国大约有3亿外来务工人员，他们在城市中工作和居住，城市需要为他们提供相应的土地资源，而留在农村的土地又不能被收回，这种城市和乡村同时占地的现象，据估计会占用大约1亿亩左右的耕地，这是我国耕地数量持续减少的重要原因。
解决这一挑战，关键在于体制机制的革新，重庆的实践一旦取得成效，便能为我国城镇化进程中的“土地难题”提供破解之道。
今年之内，一些政府部门已经表示要把那些空置的土地先存起来，作为储备项目。很多土地的规划方案已经跟不上当前的发展状况，必须调整规划才能更好地使用这些土地。
自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在之前的沟通会议上表示，实施要素市场化配置的整体改革试验，其中一项关键工作就是立足于既有实践，持续推动探索，以提升土地资源市场化运作的程度。这涵盖了提倡运用商业途径来重新激活积压的闲置土地，从而增强土地资源的高效节约使用。
对于这种情况，路乾提出看法，当前环境下，重庆可以尝试推动“村民自主选择放弃宅基地”，关键在于激发“地票”的购买意愿，比如联系经济较发达的东部省份，与需要增加用地空间的区域进行土地指标交换。对于服务业和工业比较兴旺的地方，他们的耕地指标能够用地票转换，从而确保耕地总数量保持稳定。
他补充说明，诸如“地票”之类的建设用地指标在不同区域间进行调拨，能够在更广阔的地域和更大规模上实施于东南沿海与中西部地带，这其实也等同于经济实力较强的省份对经济相对薄弱地区的资金扶持，而且这种资金扶持并非用于某些政府部门和公司的大型工程，而是直接发放到普通村民和农户的个人账户上。
宅基地入市之辩
农村宅基地复垦后产生的建设用地指标，除了可以流转之外，农村宅基地的使用权是否也应该拓宽交易空间，开辟更多流通途径和交易对象，是近年来土地改革领域备受关注的一个议题。
城市发展中，乡村居民不断迁往城镇，导致乡村土地空置情形相当常见，2016年时，我国城市人口比例是57.35%，预计到2030年将提升至70%上下，这意味着未来十几年大约有两千万农民会定居在城市。城里住户平均每人在住房、公共设施和工矿仓储等用地面积上占有约100平方米，而乡村住户则拥有200到300平方米。
因此，一个农民进入城市，原则上能够节省150平方米的建筑面积，农民进城后，他们闲置的宅基地在市场上依然有买家，例如城市周边的乡村地区，不少投资者有购买宅基地建造房屋用于出租或开办民宿的意愿，同时也有部分城市居民在向往田园生活时，会将目光投向城市远郊或自然风光好的乡村地带。
例如先前提及的通州，依靠其地理位置，通州郊区的乡村吸引了渴望拥有私家小院的北京市民。专门从事京郊私家小院出租的孟先生向时代周报记者表示，他所接待的顾客绝大多数来自北京市区，他名下的小院可以选择年付或长期租赁，年租金费用在1万5千元到6万元之间。
时代周报记者发现，在社交平台上，关于京郊庭院出租出售的信息下，既有询问价格的人，也有不少想了解使用权买卖的情况。一位在社交网络发布自家通州乡村小院出租信息的村民，被时代周报记者以购买者的身份询问后表示，130万元可以租赁20年，之后每年支付费用即可继续租用，并且注明“如果拆迁，院子归承租者所有”。
在通州以外，其他大城市邻近区域以及部分风景宜人的地方，宅基地的买卖需求一直持续不断，这种情况由来已久。然而，广西小宇律师事务所的郭乃华律师在接受时代周报记者采访时表示，现阶段农村宅基地的使用权只能在本村范围内进行转让，外来人士若想购入，只能通过私下协议达成，一旦未来遭遇拆迁或卖方诉诸法律手段收回房产，买方将无法获得法律上的保障。
宋丁谈到，当前土地改革进程中，村民间宅基地的流转只是暂时现象，未来不论国家所有或集体所有的地皮，其使用权向个人交易都将是大势所趋，但务必先完善价格体系和相关制度安排。
严跃进觉得，针对那些顾虑，一个可持续的办法是建立支持系统。对于那些选择放弃宅基地的人，要增强他们的职业能力培养，提升他们找到非农业工作机会的本领，帮助他们转向非农产业。同时借助农村养老和健康保障措施，保证农民放弃宅基地之后，能够获得和城市居民一样的公共福利。
